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环保部:首次修改限产停产整治办法 升级打击力度 扩展覆盖角度
发布日期:2017/11/2 14:25:56  浏览次数:  作者:张君臣  来源:中国环境报

实施未满三年,新环保法又一配套办法迎来修改。


2017年10月30日,环境保护部网站公布修改《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》的决定(征求意见稿)(以下简称“征求意见稿”),并向社会公开征求意见。


新环保法第六十条规定了对排污者超标、超总量排污行为采取限制生产、停产整治措施。《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》(以下简称《办法》)作为配套规定,细化了适用情形,规范了实施程序,对各地办理超标、超总量排污案件起到了重要规范和推动作用。


《办法》实施两年多来,在环境执法实践中也暴露出一些问题,例如有的企业停产整治走过场,今天停产明天复产;有的企业不深刻汲取被责令限制生产、停产整治的教训,在30日跟踪检查期限结束后,再次出现环境违法行为。中国人民大学法学院课题组对《办法》实施情况评估结果也曾提出,有必要尽快对《办法》进行修订,衔接新修订的环保单行法规,修改部分陈旧规定。


记者注意到,这个征求意见稿并非小修小补。对比现行办法,征求意见稿共修改了13项内容,可谓是大刀阔斧。(现行办法共22条,征求意见稿共21条)


衔接新法,大幅增加停产整治适用情形


《办法》于2015年1月1日与新环保法一同实施后,全国人大常委会又相继审议通过大气污染防治法、水污染防治法。征求意见稿充分吸纳修法成果,区分了可以责令采取停产整治措施的两种情形:


一种是“通过偷排、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物的。”另一种是利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞,私设暗管,篡改、伪造监测数据,或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的。


为与排污许可证管理暂行规定等相衔接,增加无证排放大气污染物、水污染物的情形。


为与按日连续处罚制度相衔接,增加“一年内因超过国家或者地方规定的污染物排放标准排放污染物被实施按日连续处罚,又超过污染物排放标准排放污染物的”情形。


为与污染源在线自动监控要求衔接,增加“三十日内污染源在线自动监控数据累计超标五日的”情形。


此外,还新增“未按照规定进行预处理,向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的”情形。


完善制度,分类设定停产整治期限


针对《办法》对停产整治的期限规定得不够具体,征求意见稿在第十五条增加一款,明确不同情形,不同期限。其中,对无证排污的,停产整治期限至取得排污许可证之日。


对以逃避监管方式排污、因超标排放被实施按日连续处罚和污染源在线自动监控数据多次超标的情形,规定停产整治期限为三个月。


与此呼应,征求意见稿在第十七条中增加排污者“在限制生产、停产整治期限结束后”才能进行整改完成备案并解除相关措施的规定,在第四条中增加对限产、停产期限的信息公开要求,从而完善整治期限的制度设计。


对超总量排污的,停产整治期限至重新获取年度总量指标之日止。


再有,未按规定预处理排放工业废水,非法排放重金属等超标三倍,限产后仍超标排放,因突发事件造成超标超总量排放的等,停产整治期限自责令停产整治决定书送达排污者之日起,至停产整治决定解除之日止。


删除无用规定,提升执法效能


《办法》实施以来,基本没有适用“停产整治决定解除后,跟踪检查发现又实施同一违法行为的”而被停业、关闭的案件。


因此在环境保护部早前征求意见时,部分地方环保部门提出,现行《办法》第十九条、第二十条关于对排污者履行限制生产、停产整治措施的情况进行后督察、在解除相关措施后三十日内进行跟踪检查的规定,束缚了执法人员手脚,容易导致企业应付检查,同时关于后督察也有专门规定不必重复规定。


最终,征求意见稿拟删除上述两个条文,新增一条作为第十九条,对环保部门在限产、停产期间和解除后的监督检查进行概括性规定。同时将现行《办法》第八条中“跟踪检查”的表述修改为“监督检查”,并规定“停产整治决定解除后,一年内又实施同一违法行为”作为适用停业、关闭的情形。


另外,征求意见稿还删除了《办法》第五条和的十六条中“重点污染物日最高允许排放总量控制指标”的表述。


这一方面是因为之前实践中没有其他配套规定对这一表述作出解释说明,导致 2016 年全国适用“超过重点污染物日最高允许排放总量控制指标”的案件数量仅为 6 件。同时,也是因为行政许可制度改革也不再使用这样的表述。


此外,征求意见稿在第十三条责令限制生产决定书和责令停产整治决定书中,增加统一社会信用代码、排污许可证编号的规定;在第十六条中,将现行条文“委托有条件的环境监测机构开展监测”修改为“委托环境监测机构开展监测”,并明确了整改完成后的监测要求以及监测机构的连带责任。


为什么要修改现行办法?


是堵上漏洞,限制自由裁量的需要

对全国各级环保部门《办法》实施情况的评估显示,由于《办法》未明确规定停产整治措施的期限,部分企业利用这个漏洞,通过在实施停产后随即恢复生产的方式,逃避整治要求,严重削弱了停产整治措施的严肃性和实施效果。同时,也可能导致地方环保部门选择性适用停产整治措施,为企业迅速恢复生产提供便利。因此,有必要尽快完善停产整治措施的期限,限制地方环保部门自由裁量,确保停产整治措施效果。


是强化停产整治措施惩戒警示作用的需要

根据评估结果,2016 年全国范围内排污者被实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留等措施后,再次被处以行政处罚或被采取行政强制措施的比例(即违法反弹率)平均为 2.86%,而限产、停产措施的违法反弹率为3.5%,高于各类措施的平均水平,远高于移送行政拘留措施1.49%的违法反弹率和查封扣押措施 1.64%的违法反弹率。说明相比其他措施,限产、停产措施对违法企业的惩戒警示作用并未充分发挥,有必要通过修改《办法》,进一步发挥停产整治措施的惩戒警示作用。


是衔接新的法律规定的需要

《办法》实施后,大气污染防治法、水污染防治法等单行环保法律进行了重大修改,新修订的大气污染防治法、水污染防治法对环境保护法中限制生产、停产整治措施的适用情形进行了扩展;新修订的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》删除了关于持久性有机污染物的表述。这都需要通过及时修改《办法》,予以补充和衔接。


基层有哪些声音?


谈及征求意见稿,一位从事基层环保工作20多年的执法人员告诉记者,党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,党的十九大报告对生态环境保护提出多项新要求,强调绿水青山就是金山银山。新环保法配套办法的及时“升级”,将更有利于生态文明建设。


具体到限产停产,一位执法人员表示,这真是打到了违法企业的“痛点”。他们那里就有一家企业年年被处罚,就是整改不到位,因为企业本来的心态就是想靠“认罚”来蒙混过关。后来实施停产整治措施后,因难以恢复生产,企业很快就整改到位了。


当然也不是没有问题,有人就提出操作层面适用情形较窄。对此,征求意见稿新增多项适用情形,不少人认为这将有助于实现限产停产制度从“一展身手”到“得心应手”;对无证排污、未按规定预处理排放工业废水、自动监控超标等违法行为,大家一致认为无论是“常见病”还是“疑难杂症”,无论是“急诊”还是“慢性病”,征求意见稿都可谓下了“猛药”,一定会“法到病除”。


还有执法人员说,征求意见稿的实施,对于少数主要污染物符合纳管标准,但排放特征污染物尤其是无排放标准的污染物,例如废水中的高浓度氯化物等,有了执法依据,这将有效保障集中式污水处理厂的稳定运行。

对实施过程中更大范围内的信息公开,大家也深表赞同。认为这将使违法排污企业“既输里子、又输面子”,既从经济角度受到惩处,也对经营构成制约。执法威慑力与社会影响力的并用,能倒逼企业主加大整改力度。


对征求意见稿监测机构弄虚作假“承担连带责任”的规定,大家认为这既有利于提升执法公正性,也能更好地适应当前越来越多的企业委托第三方机构监测的新趋势。


总之,征求意见稿从打击力度、覆盖角度、追究深度上都有了更好地提升。层层加压、步步为营的创新举措,必将有利于今后进一步加大环境执法力度,促进企业优胜劣汰,倒逼企业转型升级,实现经济更好地发展。可以说是既保护了生态环境,更促进了生态文明。(李建军 李晓琴)


基层有哪些建议?

征求意见稿比现行办法更加细化、更具有可操作性,但还是想提一些建议供参考。


建议一:统筹考虑《实施限制生产、停产整治办法》《实施按日连续处罚办法》《实施查封、扣押办法》《移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》的适用情形,形成统一整体。比如,对逃避监管方式排放污染物的环境违法行为,可以实施按日连续处罚,应当实施查封扣押,并移送公安机关实施行政拘留,若对该违法行为实施查封扣押后,再实施停产整治的意义不大。


建议二:明确限制生产、停产整治的行政属性。根据《环境行政处罚办法》第十二条,限制生产、停产整治应属于行政命令的形式。而依据《实施限制生产、停产整治办法》第十一条,又与行政处罚的程序一致。这样,依据《实施限制生产、停产整治办法》第三条,应分别下达限制生产或停产整治和改正或限期改正违法行为两次行政命令。同时与《环境行政处罚办法》第十二条第二款“行政命令不适用行政处罚程序的规定”的规定相悖。


建议三:根据《行政处罚法》第二十三条:行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。为更加简洁,建议对“环境保护主管部门应当按照有关环境保护法律法规责令排污者改正或者限期改正违法行为,予以处罚”等类似表述改为“环境保护主管部门应当按照有关环境保护法律法规予以处罚”。


建议四:“环境监测机构连带责任”的表述在新环保法的第十七条和第六十五条均有体现,建议删除。(张君臣) 



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